“國進民退”是有歧義的概念，有時指宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)總體變化趨勢，即國有經(jīng)濟占經(jīng)濟總量的比重上升；有時指個別企業(yè)或行業(yè)的案例，即國有企業(yè)進入了“不應進入”或“不必進入”的新領(lǐng)域。
改革開放初期，我國實行嚴格計劃經(jīng)濟，企業(yè)基本都是全民或集體所有制，其中全民所有制企業(yè)占絕對主導地位。改革開放以來，多種所有制形式共同發(fā)展，國有資本實行戰(zhàn)略性調(diào)整，國有經(jīng)濟的比重顯著降低。盡管改革開放30年來，國退民進是大趨勢，但是，“國進”或“國進民退”的案例大量存在。我們對這些案例不應簡單持一概肯定或一概否定態(tài)度。
國退民進是大趨勢
從固定資產(chǎn)投資和工業(yè)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，可以觀察到國有經(jīng)濟的變化趨勢。
過去5年中，國有企業(yè)占城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的比重降中趨穩(wěn)(如表1所示)。從2005年到2008年，該比重不斷下降，表明國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資的增速低于非國有企業(yè)。值得注意的是，2009年前10個月，該比重的下降趨勢出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，國有企業(yè)的固定資產(chǎn)投資增速快于非國有企業(yè)。初步分析，這與全球金融危機下非國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資相對謹慎和國家實施積極財政政策有關(guān)系，國家財政政策重點投資的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域也是國有企業(yè)相對集中的領(lǐng)域。
國有企業(yè)在工業(yè)總資產(chǎn)和工業(yè)總產(chǎn)值兩項指標中的比重也是降中趨穩(wěn)(如表2所示)。國有企業(yè)在工業(yè)總資產(chǎn)中的比重從2004年的50.9%下降到2008年的43.8%，但下降速度遞減。由于2009年國有企業(yè)固定資產(chǎn)投資相對增速較快，估計該比重將止跌回穩(wěn)。國有企業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重從2005年的33.3%下降到2008年的28.4%，下降速度也在遞減。
“國進民退”五大案例
盡管宏觀數(shù)據(jù)指標表明我國總體上不存在“國進民退”趨勢，我們?nèi)匀豢梢钥吹健皣M民退”的案例。國家關(guān)于國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整的基本思路是“有進有退”，我們應該結(jié)合其背景和方式進行具體分析，才能得出客觀結(jié)論。
“國進民退”的案例，大致可歸總為以下五類：
案例一：壟斷延伸，涉嫌不公平市場競爭
壟斷延伸指壟斷環(huán)節(jié)的國有企業(yè)將業(yè)務(wù)延伸到競爭性環(huán)節(jié)。如電網(wǎng)公司投資電力設(shè)備制造，國家糧食儲備企業(yè)開展糧食加工業(yè)務(wù)等。
壟斷延伸涉嫌不公平市場競爭。市場經(jīng)濟國家在壟斷產(chǎn)業(yè)遵循相似的管理體制：壟斷業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分離，壟斷環(huán)節(jié)的企業(yè)要接受嚴格的行業(yè)監(jiān)管，以模擬市場競爭的環(huán)境，防止企業(yè)濫用壟斷地位。壟斷企業(yè)經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，存在交叉補貼的可能和激勵，即將競爭性業(yè)務(wù)的成本轉(zhuǎn)嫁到壟斷業(yè)務(wù)。該行為一旦發(fā)生，既造成競爭性業(yè)務(wù)的不公平競爭，也損害壟斷環(huán)節(jié)的消費者利益。
行業(yè)監(jiān)管部門、反壟斷部門和國資部門都應該對壟斷延伸行為進行監(jiān)管。我國在壟斷環(huán)節(jié)設(shè)立國有企業(yè)，本意是重視社會目標。國有企業(yè)延伸壟斷力量，違背了企業(yè)使命，也違反了相關(guān)法律法規(guī)。
案例二：依靠資金優(yōu)勢進入，“子孫公司”突破主業(yè)范圍
國有企業(yè)的資金優(yōu)勢之一是來自國有銀行。近期大型央企利用資金優(yōu)勢在一線城市高價購買商品房建設(shè)用地，制造了系列“地王”，事實上起到了抬高房價的作用，社會公眾反應強烈。公眾的質(zhì)疑包括兩個方面，一是國有企業(yè)抬高房地產(chǎn)價格有違國有企業(yè)的宗旨，二是國有企業(yè)依靠資金優(yōu)勢涉嫌不公平競爭。
國有企業(yè)的資金優(yōu)勢之二是來自國家的投資和分配政策。國家在一些基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投入了巨額資金和其它相關(guān)重要資源，企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生持續(xù)的現(xiàn)金流和大量利潤，但是國家不要求企業(yè)分紅或者很少分紅。企業(yè)在考核激勵下積極投資非主營業(yè)務(wù)。國資委對企業(yè)業(yè)務(wù)范圍有一定限制，但一些大型企業(yè)的“子孫公司”明顯突破了國資委確定的主業(yè)范圍，還有一些企業(yè)通過設(shè)立財務(wù)公司投資商業(yè)銀行、證券公司、基金公司，甚至直接投資股票市場。
國有企業(yè)的資金優(yōu)勢是一種先天優(yōu)勢，其背后都一定程度上隱含著政府的支持和擔保。國有企業(yè)與政府的關(guān)系很難完全割開，因此國有企業(yè)的先天優(yōu)勢短期內(nèi)難以完全消除。解決問題的出路是明確國家所有權(quán)政策，資源配置過度的企業(yè)應上交部分資源，違背社會目標的商業(yè)投資應有所限制。
案例三：借助行政許可擴張，成本轉(zhuǎn)嫁給消費者
行政許可的內(nèi)容之一是市場準入政策。我國在民航、鐵路、電力、石油、電信、郵政、煙草、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵭袊栏竦氖袌鰷嗜胝撸捎趪衅髽I(yè)具有較好基礎(chǔ)，且監(jiān)管體系的建立需要時間，因此至少短期內(nèi)國有企業(yè)在這些行業(yè)中保持主導地位有利于維護社會目標。有人質(zhì)疑行業(yè)競爭不足或監(jiān)管不力，國有企業(yè)利用市場地位擠占下游企業(yè)或社會公眾的利益，或者過度投資并將成本轉(zhuǎn)嫁給消費者。從實踐看，這些質(zhì)疑不無道理。因此，應繼續(xù)按“政企分開、放寬準入、引入競爭、依法監(jiān)管”推進壟斷產(chǎn)業(yè)改革。
行政許可的內(nèi)容之二是項目核準政策。政府對資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重要裝備、社會事業(yè)等項目的投資實行核準政策。由于大型國有企業(yè)基礎(chǔ)條件好，容易獲得好的投資項目以及相關(guān)的稀缺資源。政府“選美”有合理的一面，但也可能剝奪新進入者特別是新興民營企業(yè)的發(fā)展機會。應繼續(xù)深化行政許可改革，依法減少許可范圍。對于必須許可的項目，應盡量采用競爭性的資源分配方式，以提高市場競爭的公平性。
案例四：借助產(chǎn)業(yè)整治的兼并，獲取較多市場份額
以山西煤礦整治為例。山西一些小煤礦資源浪費嚴重、環(huán)境破環(huán)突出、安全事故頻發(fā)，必須進行整治。由于負責小煤礦監(jiān)管的地方政府短期內(nèi)無法建立必要的監(jiān)管能力，依靠地方政府加強監(jiān)管的整治方案屢屢失效。不能說民營企業(yè)素質(zhì)差，監(jiān)管缺失條件下高素質(zhì)的民營企業(yè)根本無法獲得參與的機會。政府能力建設(shè)不是一朝一夕的事情，為此國家有關(guān)部門和山西省政府選擇了產(chǎn)業(yè)重組方案。產(chǎn)業(yè)重組中，技術(shù)水平高、社會責任強的國有大企業(yè)獲得了較多市場份額。
國有企業(yè)的兼并重組只應看作暫時性的選擇。國有企業(yè)來自股東的盈利壓力相對較小，社會責任激勵相對較高，因此有可能會在資源環(huán)境和生產(chǎn)安全方面表現(xiàn)較好。同時，國企兼并也會帶來負面影響：產(chǎn)業(yè)競爭被削弱，企業(yè)效率可能降低。企業(yè)兼并過程中的利益關(guān)系也很難擺平。長期看，加強政府監(jiān)管能力建設(shè)和促進產(chǎn)業(yè)開放競爭是大方向。另外，國有企業(yè)雖然具有較好條件，也必須加強監(jiān)管，包括股東和行業(yè)監(jiān)管，否則，國有企業(yè)重視社會責任的制度優(yōu)勢未必會發(fā)揮出來，因為國有企業(yè)存在內(nèi)部人利益問題。
案例五：借財政或國家資源投入帶來長期風險
政府的投入也是國有經(jīng)濟擴張的重要來源。典型例子是地方政府搭建的融資平臺。地方政府以財政收入、土地等資源投入組建融資平臺，從銀行大量借款，從事城市建設(shè)等公用事業(yè)。
政府利用公共資源興辦國有企業(yè)投資城市建設(shè)是促進城市化的簡便方法，但其負面作用也不可小覷。政企不分、財務(wù)風險意識薄弱、效率低下等問題可能帶來長期風險。在公用事業(yè)投資方面，應采用包括國有企業(yè)在內(nèi)的多種發(fā)展方式。建議借鑒西方發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，積極探索公私合作(PPP)方式，既有利于解決資金問題，也為民間提供了投資渠道，還有利于改善企業(yè)治理。
另一個典型的例子是政府投資部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，如大飛機、液晶、新能源等，投資方式包括政府直接投資、建立風險投資基金等。由于產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的資金和技術(shù)密集特性帶來了較大的投資風險，以及我國產(chǎn)業(yè)的后發(fā)劣勢，部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在發(fā)展初期很難吸引企業(yè)大規(guī)模投資。政府的投資發(fā)揮了種子資金作用，產(chǎn)業(yè)啟動后，吸引了大量民間投資的參與。應該說，國有資本參與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資還只是剛剛起步，今后應繼續(xù)加大力度，同時，還應建立專業(yè)化的投資機構(gòu)，提高投資的效率。當產(chǎn)業(yè)發(fā)展成熟后，國有資本可相機退出。
對“國進民退”應有客觀評估
“國退民進”的總體趨勢與“國進民退”案例并存。二者并不矛盾，因為：部分國有企業(yè)不斷擴張，但民營企業(yè)發(fā)展更快；國有企業(yè)“有進有退”，一些國有企業(yè)退出了沒有競爭優(yōu)勢的領(lǐng)域。
“國進民退”案例的背景各有不同，很難籠統(tǒng)地下一個肯定或否定的結(jié)論。有些案例顯然是不合理的，如壟斷延伸。有些案例是合理的，如政府投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。有些案例利弊皆有，考慮到特殊的環(huán)境條件，很難作出傾向性判斷，如地方政府的融資平臺。因此，我們對“國進民退”應有客觀評估。
1、國企與民企很難完全公平競爭
一些有實力的國有企業(yè)提出，應讓國有企業(yè)與非國有企業(yè)公平競爭，國家不應干涉國有企業(yè)的發(fā)展。理論上講，國有企業(yè)與民營企業(yè)可以公平競爭。實踐中，二者很難做到完全公平競爭，因為國有企業(yè)擁有諸多先天優(yōu)勢，如土地、資金、政策優(yōu)勢，或者壟斷環(huán)節(jié)的市場力量等。這些先天優(yōu)勢一定程度上來自政府的顯性或隱形支持或擔保。
社會公眾非常關(guān)注市場公平問題。在公眾眼中，國有企業(yè)就是政府的工具，代表了國家的意志。國有企業(yè)進入“不應進入”或“不必進入”的領(lǐng)域，就存在與民爭利的嫌疑。
2、國有資本應在市場失效領(lǐng)域充分發(fā)揮作用
有人片面認為國有資本戰(zhàn)略性調(diào)整就是“退出”，國有資本進入新領(lǐng)域就是不合理現(xiàn)象。這不符合經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，更不符合中國國情。
事實上，我國現(xiàn)階段不僅存在發(fā)達國家也有的外部性導致的市場失效，還存在轉(zhuǎn)型國家特有的市場不完善導致的市場失效和發(fā)展中國家特有的后發(fā)劣勢導致的市場失效。這些領(lǐng)域可能出現(xiàn)民營資本不愿進入或不能進入的現(xiàn)象，國有資本應該大膽進入，真正在社會經(jīng)濟總體發(fā)展中發(fā)揮“支撐作用”和“引導作用”。
3、應探索公私合作發(fā)展模式
國有資本的作用與我國發(fā)展階段、市場制度完善程度等因素有一定的替代關(guān)系。在后發(fā)劣勢明顯和市場體制不完善時，國有企業(yè)可以發(fā)揮較大作用。隨著國家經(jīng)濟不斷發(fā)展和市場體制不斷完善，國家應讓民營資本發(fā)揮更大作用。
對于傳統(tǒng)上屬于國有資本必須控制的領(lǐng)域，如城市基礎(chǔ)設(shè)施，應該積極探索公私合作的發(fā)展模式。在政府監(jiān)管能力不強的過渡階段，國家可以保留一定的控制權(quán)，如保持一定比例的股權(quán)，或者持有黃金股。為防止少數(shù)個人或家族控制重要基礎(chǔ)設(shè)施，對公共利益帶來不利影響，可以對股權(quán)的集中度進行必要的限制。
4、應完善國有資本管理體制
一些不合理的“國進民退”事件發(fā)生，既與公共政策部門監(jiān)管不足有關(guān)，也與國家所有權(quán)政策不落實有關(guān)。考慮到我國建立完善的市場經(jīng)濟管理體制需要較長時間，過渡時期應重點落實國家所有權(quán)政策。
國有資本管理的政策、執(zhí)行和監(jiān)督三方面職能應適當分離。國務(wù)院的公共政策管理部門負責制定政策，國資委負責執(zhí)行，相關(guān)部門和社會公眾進行監(jiān)督。理順國有資本管理體制，是落實國有所有權(quán)政策的制度保證。
