原標(biāo)題：遼寧灰霾罰單遭質(zhì)疑：用納稅人錢為企業(yè)埋單

日前，遼寧省對轄區(qū)內(nèi)8個城市開出5420萬元“空氣質(zhì)量考核罰單”，并承諾罰繳資金將全部用于該省藍(lán)天工程。這是遼寧省自2012年出臺《城市環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）以來，首次開出“灰霾罰單”，罰金由省財政廳直接從下級城市財政資金中扣繳。

盡管行動果斷，但對遼寧省做法的質(zhì)疑之聲也不少。爭論的焦點在于地方政府繳納的5000多萬元罰款，最終究竟由誰來埋單？

有人認(rèn)為這是在用納稅人的錢治理企業(yè)造成的污染。這種觀點認(rèn)為，罰款其實是財政資金的一種挪移，財政資金無論流向哪里，都是納稅人的貢獻。本來，當(dāng)?shù)厝罕娋鸵呀?jīng)飽受灰霾之苦，最后竟然還要掏錢負(fù)擔(dān)這筆罰款。

也有觀點認(rèn)為灰霾罰單并非毫無意義。作為一種空氣污染治理的機制探索，有其積極一面。

灰霾罰單的積極意義

上級政府對下級政府開環(huán)境罰單，在國際上有類似的先例。在美國，當(dāng)?shù)胤降沫h(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)時，聯(lián)邦政府將通過扣除或減少對州政府公路建設(shè)的撥款以示懲罰。

美國1970年修訂的《清潔空氣法案》明確了聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州負(fù)責(zé)制定本州達標(biāo)方法與時間表，地方負(fù)責(zé)具體實行并針對本地特殊情況對此進行補充的大氣污染防治三級管理體制。聯(lián)邦政府專設(shè)環(huán)保局進行監(jiān)督，并成立空氣質(zhì)量顧問委員會為總統(tǒng)提供決策服務(wù)。環(huán)保局可采用收緊發(fā)放新排放源許可證，終止聯(lián)邦政府公路建設(shè)撥款等多種手段，制裁未按時提交空氣質(zhì)量管理計劃、計劃被否決或執(zhí)行不達標(biāo)的州。

環(huán)保部原總工程師楊朝飛認(rèn)為，這種做法實現(xiàn)了中央政府對地方政府的監(jiān)督和鞭策，遼寧省的做法可以作為一種探索，將來如何具體實施，還需實踐檢驗。他表示，雖然罰款實際上交的是納稅人的錢，但灰霾的擴散，既有企業(yè)生產(chǎn)時帶來的污染，也有消費者在消費過程中造成的污染，“譬如冬季家家戶戶都在取暖，也在消耗能源，所以老百姓既是納稅人，也同時在消耗能源。大氣污染是這個城市中所有生產(chǎn)者和消費者共同的責(zé)任。”至于貢獻率問題，楊朝飛認(rèn)為，雖然企業(yè)對污染的“貢獻”大，但其上繳的稅收也較多，所以是“基本公平”的。

環(huán)保部政策研究中心主任夏光也同樣持贊成觀點。十八屆三中全會的《決定》進一步明確生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展思路，并提出要進一步進行制度建設(shè)和創(chuàng)新，夏光認(rèn)為，“灰霾罰單”的機制可以看做是一種制度創(chuàng)新，在嘗試的過程中，有不足之處還可以改進。

“2012年發(fā)布的《暫行辦法》已經(jīng)明確各項事宜，不是遼寧省環(huán)保廳的隨意行為，顯然政府有關(guān)部門已經(jīng)與地方有過溝通，有了提前告知，并非突然襲擊。”夏光說。

《暫行辦法》規(guī)定，今后在遼寧，如果一個城市的二氧化硫或二氧化氮日平均濃度值超標(biāo)0.25倍以上，環(huán)保部門將對其實施20萬元罰款。而且，超標(biāo)值遞增還將被加罰。

《暫行辦法》的出臺是迫于空氣質(zhì)量不達標(biāo)的壓力。2012年2月，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》出臺，據(jù)遼寧省環(huán)境監(jiān)測實驗中心預(yù)測，如果不采取切實有效的治理和管理措施，遼寧全省僅大連、丹東兩市能夠達到新標(biāo)準(zhǔn)，主要超標(biāo)污染因子是PM10和PM2.5。基于此，遼寧決定在全省范圍內(nèi)提速空氣治理。

《暫行辦法》規(guī)定，遼寧省環(huán)境監(jiān)測實驗中心負(fù)責(zé)對各市環(huán)境空氣質(zhì)量進行監(jiān)測，每月監(jiān)測數(shù)據(jù)匯總后，于下月5日前上報省環(huán)境保護行政主管部門。后者負(fù)責(zé)核定有關(guān)市每月空氣質(zhì)量考核罰繳資金總額，于每月15日前將上月考核結(jié)果和罰繳總額通報各有關(guān)市政府，同時抄送省財政部門。罰繳資金由省財政部門在年終結(jié)算時一并扣繳，由省政府統(tǒng)籌用于全省大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。

“從效果來看，至少讓被罰的城市的行政長官面子無光，有一定的觸動作用。也讓地方領(lǐng)導(dǎo)人明白，對自己的考核不僅有上級，也有老百姓。罰款相關(guān)信息的公布一方面能讓老百姓了解到自己所在轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量在全省的排名，也利于公眾對政府改善民生計劃的監(jiān)督。特別是人大代表等應(yīng)啟動質(zhì)詢機制，進一步促進地方政府加大環(huán)境治理的力度。”夏光說。

他也表示，從財政安排上看，罰款有利于調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。“因為罰款明確投到藍(lán)天工程，解決環(huán)境問題，只要沒有流失和浪費，反而增加了環(huán)境投入。并且罰款屬于財政資金，所有權(quán)是政府，政府有權(quán)支配。”至于質(zhì)疑“花納稅人的錢，沒有觸及到污染企業(yè)”，夏光認(rèn)為這種擔(dān)心沒有必要，“被罰了錢的政府肯定會往下找，目標(biāo)指向那些不達標(biāo)的企業(yè)，或者對污染貢獻大的企業(yè)。”

表面的“公平”掩蓋了本質(zhì)上的不公平

雖然楊朝飛對此次遼寧首開“灰霾罰單”持樂觀態(tài)度，認(rèn)為這是“基本公平”的做法，但他不忘提醒，長期以來，環(huán)保污染帶來的社會公平問題十分嚴(yán)峻，并且是老百姓迫切盼望解決的當(dāng)務(wù)之急。

但現(xiàn)狀卻是，政府正在用納稅人的錢為企業(yè)造成的污染“埋單”。一些企業(yè)為達到盈利目的，造成大范圍的污染后，令區(qū)域內(nèi)的居民，甚至其后代，承受環(huán)境惡化的后果。但吊詭的是，個別企業(yè)造成的污染，卻常常需要地方政府用公共財政的錢去支付治理費用，讓老百姓“受著罪，又要交著錢”。楊朝飛說，這本身就造成了不公平。“企業(yè)把污染的治理外部化，轉(zhuǎn)給社會，自己獲得暴利。社會為企業(yè)埋單，政府的錢又是全體納稅人的錢。所以現(xiàn)在的現(xiàn)象是：少數(shù)人發(fā)了大財造成污染；再用多數(shù)人的勞動成果去治理這個污染。這本身就是一種新的社會不公平。”

之前頻頻曝出的血鉛事件就是例證。2008年，河南盧氏縣一家冶煉廠排放的廢氣、廢水，導(dǎo)致村里334人患高鉛血癥，103人鉛中毒。事件發(fā)生后，縣委、縣政府馬上組成分別由兩位副縣長為組長，工商、環(huán)保、衛(wèi)生等部門領(lǐng)導(dǎo)參加的兩個專案組，一組負(fù)責(zé)處理關(guān)停企業(yè)、清除污染源，一組負(fù)責(zé)受害村民的血鉛檢驗和就醫(yī)工作。縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)積極推動賠償調(diào)解，涉案政府官員受到懲處。

楊朝飛說，“血鉛事件影響惡劣，地方政府為消除影響，讓財政拿錢，給受害兒童看病、幫助企業(yè)治理污染、協(xié)助附近居民搬遷……這種表面看似公平的行為卻掩蓋了本質(zhì)上的不公平。因為這反映了污染者獲利、老百姓埋單的社會問題。”

比這種不公平更為嚴(yán)重的是，環(huán)境污染的受害人往往得不到任何補償，哪怕是來自政府或企業(yè)。“最典型的例子是在甘肅徽縣，2006年發(fā)生血鉛污染”，那次血鉛事件經(jīng)國家疾病預(yù)防控制中心和甘肅省臨床檢驗中心排查，共檢出鉛中毒260人。在中毒者中，有兒童255人。“當(dāng)?shù)卣l(fā)現(xiàn)后嚴(yán)查，企業(yè)關(guān)閉，老板判刑，涉事官員落馬。”楊朝飛說，“最后，受害的老百姓無錢為孩子治病，卻沒人管。找到企業(yè)索賠，卻只看到一把大鎖鎖住的廠房門——企業(yè)被關(guān)，老板入獄；找到地方政府，卻發(fā)現(xiàn)官員被撤，當(dāng)?shù)厥秦毨Эh，新任領(lǐng)導(dǎo)管不了；最后找到法院，盡管案情簡單，企業(yè)的排污情況、污染的因果證據(jù)明晰，但又因前兩點原因不予受理。像這種老百姓受害，找不著埋單人，又是一種不公平。”

不怕環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)就怕不公平

環(huán)境治理的另一個公平問題涉及每一個企業(yè)是否被同等對待。“為加強環(huán)保，我們出臺了很多嚴(yán)格的措施，號稱要做到鐵腕治污、抓鐵有痕，但我們忽略了一點——法律的本質(zhì)不在于嚴(yán)格，而在于公平。”楊朝飛說，當(dāng)一個企業(yè)違法排污，對其進行處罰后，所有造成類似后果的企業(yè)都要受到同樣的處罰，才能做到公平。

楊朝飛曾任環(huán)保部法規(guī)司司長，在任期間，他到很多地方調(diào)研，無論遇到國企、民企，還是外企老總，他總是會問一個相同的問題：對于環(huán)境法制，認(rèn)為最需要解決的問題是什么，有什么要求。這些老總的回答幾乎不約而同：“我們不怕環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)，不怕處罰嚴(yán)，就怕不公平。”兩家企業(yè)臨街而立，同樣排污，一家三番五次地被要求限期治理、停產(chǎn)、罰款，另一家卻“日子安穩(wěn)”，從未被處罰過。盡管兩家企業(yè)同樣違反了環(huán)境法規(guī)，但只處罰前者顯然會造成后者心理不平衡和生產(chǎn)成本的不均等。

“如果企業(yè)不能在一個起跑線上競爭，市場的秩序就被打亂了。”楊朝飛說。因此，環(huán)境法制的公平是老百姓和企業(yè)共同的期盼。“可是現(xiàn)在我們的法制，在法律的公平上沒有實現(xiàn)。”

最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所所長、國家環(huán)境咨詢委員會委員孫佑海同樣認(rèn)為，“同案能否同判”是老百姓最為關(guān)注的焦點之一，但囿于現(xiàn)實原因，目前尚無法做到。他認(rèn)為，從司法實踐看，辦理環(huán)境污染刑事案件，仍有以下問題亟待解決：一是重大環(huán)境污染事故罪修改為污染環(huán)境罪后，亟需對相關(guān)構(gòu)成要件作出解釋，以統(tǒng)一法律適用。二是當(dāng)前重大、惡性環(huán)境污染違法犯罪案件時有發(fā)生，應(yīng)當(dāng)根據(jù)修改后的法律規(guī)定，適當(dāng)降低入罪門檻，以加大懲治力度。三是司法實踐反映，當(dāng)前在辦理環(huán)境污染刑事案件中普遍存在取證難、鑒定難、認(rèn)定難問題，必須研究解決，以提高懲治實效。

自古至今，人們對公平的追求從未停止。“但環(huán)境治理不公平怎么解決？”楊朝飛拋出了一個新問題。

本報北京12月16日電