改革開放初期，我國法制建設最突出的問題是“無法可依”、“立法空白”，當時的立法指導思想是“有比沒有好”、 “宜粗不宜細”。經過30年不懈努力，我國法制建設的主要矛盾已經發生顯著變化，“無法可依”的問題基本得到解決。黨的十五大提出，“到2010年形成中國特色社會主義法律體系”。在這個重要的歷史節點上，回顧上海30年地方立法走過的歷程，前瞻地方立法發展的新趨勢，進一步加強和改進地方立法工作，對于中國特色社會主義法律體系的科學形成和不斷完善，全面落實依法治國基本方略，具有重要意義。

上海30年地方立法回顧

1979年7月五屆全國人大二次會議審議通過的地方組織法，第一次以法律的形式將地方性法規制定權賦予省級人大及其常委會。作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，地方立法對維護社會主義法制統一作出了積極貢獻。 30年來，上海地方立法工作在實踐中探索，在探索中創新，在創新中發展，始終與國家改革開放相伴，與經濟轉軌、社會轉型同步。據統計，市人大及其常委會迄今為止共制定地方性法規207件，修改地方性法規203件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規60件，現行有效的地方性法規147件，作出法規性問題的決定21件，現行有效的6件，作出法規解釋1件。回顧30年歷程，歷屆市人大及其常委會篳路藍縷、開拓創新、攻堅克難，緊密結合上海經濟社會發展和民主法制建設的實際，制定了一大批有質量、有影響、有特色的地方性法規。這些法規對實施國家法律、探索改革路徑、促進經濟發展、規范權力運行，從而落實科學發展、社會和諧，發揮了積極的引導、促進和保障作用。

與此同時，上海市人大及其常委會立法工作層面的制度建設也取得了長足進步：審議制度日臻完善，工作機制逐步健全，立法技術漸趨成熟，逐步進入到制度化、程序化、規范化的軌道。

這一系列進步，離不開廣大市民的有序參與，離不開歷屆上海市委對立法工作的堅強領導，凝聚著歷屆市人大常委會組成人員和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解難題的智慧。

（一）回應現實需求，努力為經濟社會健康發展提供法制保障。 30年來，市人大常委會審慎地行使憲法和法律賦予的地方立法權，圍繞改革、發展、穩定大局，積極發揮地方立法的作用。例如，根據黨的十四大提出的建立社會主義市場經濟體制的目標， 自1995年至1997年制定了39部地方性法規，在反不正當競爭、外商投資企業審批等方面進行制度規范，較好滿足了市場經濟對法律規則的現實需求。 2008年，為保障上海世博會籌備和舉辦工作的順利開展，通過常委會決定形式，授權市政府在世博會期間可以根據實際管理需要制定臨時性行政管理措施，努力為世博會的成功舉辦提供法制保障。 2009年，為貫徹實施建設上海國際金融中心的國家戰略，營造具有國際競爭力的金融發展環境，推進上海國際金融中心建設，市人大常委會制定 《上海市推進國際金融中心建設條例》，起到了較好的引領作用。

（二）貫徹落實上位法，大力開展實施性立法。國家法律的有效實施，常常有賴地方的配套立法，因此實施性的地方性法規是國家立法的延伸和完善。例如， 2003年《中華人民共和國道路交通安全法》頒布實施， 2004年國務院又頒布了道路交通安全法的實施條例。針對道路交通安全法第76條關于道路交通事故賠償這一執法和司法中迫切需要解決的具體問題，市人大常委會審議通過了 《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》，整部法規只有十條，但是它對道路交通安全法規定的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化，在實踐中有較強的操作性，得到了社會好評。地方實施性立法有助于國家立法的原則、精神在本地區得到有效貫徹。

（三）立足本地實際，著力推進自主性立法。地方立法的另一重要任務，就是對國家不可能立法的地方性事務進行規范。這方面上海也有許多范例： 1985年制定的《上海市黃浦江上游水源保護條例》實施20多年來，為保障千家萬戶的用水安全和城市的可持續發展起到了重要作用； 1994年制定的 《上海市煙花爆竹安全管理條例》充分考慮法規的可行性和現實性，采用 “禁與限”相結合的方針，限時限地燃放煙花爆竹，充分體現人民群眾的意愿并尊重民間習俗，得到了大多數群眾的認同和擁護； 1996年制定的 《上海外高橋保稅區條例》是 “浦東開發、法制先行”的重要內容，較好適應了浦東開發開放對法制建設的需求； 2002年制定的 《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》起到了保護城市遺產、保留城市記憶和延續城市文脈的作用。

（四）發揮 “試驗田”作用，大膽探索先行性立法。地方立法還有一項重要任務，就是鑒于各地區發展不平衡等因素，國家立法時機尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解決，為其后的國家立法積累經驗。上海在這方面也有多次嘗試。 1987年制定的 《上海市青少年保護條例》是我國第一部保護青少年權益的地方性法規，由市人大有關委員會委托團市委牽頭組織16家單位共同起草，它的出臺為全國人大常委會制定未成年人保護法提供了參考，發揮了 “試驗田”作用。 1991年制定的 《上海市外商投資企業清算條例》是我國第一部清算法規，它的出臺讓外商吃了 “定心丸”，在引進外資工作中發揮了重要作用。此外， 《上海市保護消費者合法權益條例》、 《上海市反不正當競爭條例》等法規的制定，當時在全國也屬先行先試。

（五）總結實踐經驗，建立并完善立法程序規則和工作機制。經過多年的探索和總結，市人大及其常委會的立法工作從簡單到完備、從粗疏到細密，形成了較為科學、合理的程序和規則，為有效行使地方立法權，提高立法質量和效率，提供了制度保證。 1986年，市人大常委會通過了 《上海市人民代表大會常務委員會制定地方性法規程序的暫行規定》，這是第一部專門規范上海市地方立法程序的法規；2001年市十一屆人大第四次會議通過了 《上海市制定地方性法規條例》，對地方性法規案的提出、審議、表決和公布等環節作了較為系統的規定，使制定地方性法規的工作進一步程序化、制度化、規范化。與此同時還形成了地方性法規的立項、調研、起草、統一審議、聽證、法規案解讀、公開征求草案意見、立項論證等多項制度。

（六）發揚立法民主，努力提高立法工作的公開性和透明度。民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑，是提高立法質量的關鍵。在推進民主立法方面，市人大常委會廣泛采用座談會、聽證會、論證會等方式，利用網絡、報刊、郵件等途徑，向人大代表、政協委員、專家學者、行業協會、社會公眾等各個方面征求意見、傾聽呼聲，切實提高公眾參與水平，增強參與實效。從2009年開始，市人大常委會將每件提交審議的法規草案都在媒體上公布，廣泛征求市民意見。如 《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》、《上海市養犬管理條例》、 《上海市公共場所控制吸煙條例》等關乎社會領域法規的聽證會，不同意見的爭論十分活躍、激烈，立法者擇善而從，力求在充分博弈的基礎上形成更趨合理的制度。

鑒往知來，在總結經驗的同時，我們也必須直面上海地方立法存在的亟需解決的問題：

一是與改革發展、市民生活密切相關的法規還存在缺位現象。與北京、天津、重慶、深圳四個城市地方立法相比較，上海地方立法在有些領域還存在一些空白，如在促進高新技術開發區的建設方面，北京于2000年出臺了中關村科技園區條例，創設了 “法無明文規定即允許”的一系列嶄新的制度。 2002年天津出臺了濱海新區條例，致力于構建濱海新區創新型管理體制和促進新區經濟資源優化配置，用立法手段維護新區市場經濟秩序和投資者、建設者合法權益。2001年深圳制定了經濟特區高新技術產業園區條例，時隔5年又及時作了修訂。與此對照，上海在高新技術開發區方面僅有1990年出臺的 《上海市漕河涇新興技術開發區暫行條例》，運行20年來，情況發生了很大變化，難以滿足當前發展的現實需要。又比如，調查顯示，上海約有50%的被調查者贊成城市家庭養犬，另有50%左右人群極力反對。然而，有一點卻是共同的，即他們100%都要求用立法來規范城市家庭養犬。這方面天津等城市的做法值得借鑒：天津在相關立法實施9年后，根據行政許可法于2005年及時作了修訂，分重點與一般區域實行差別化管理，剛柔并濟，提升了市民素質，緩解了社會矛盾。

二是立法對制度環境變化、經濟社會變遷回應不夠及時。 2010年，按照全國人大常委會的部署，以人大為主導，集中開展了法規清理工作。以解決不一致問題為重點，全面梳理地方性法規中存在的不適應、不一致、不協調和操作性不強的問題；以保證我國社會主義法律體系更加科學、統一、和諧為目標，力爭使地方性法規更好地適應本市經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設的需要。經集體研究，對列入清理范圍的135件法規逐件逐條反復研究，根據不同情況，區分輕重緩急，建議廢止法規5件；建議按簡易程序修改法規48件；建議納入立法規劃或年度立法計劃進行修改的法規39件。

同時，在工作中發現，由于法規清理工作沒有常態化、制度化，對時過境遷的相關法規沒有及時作出回應。如1996年制定的外來流動人員管理條例，實施至今，本市經濟社會發展以及有關人口管理的理念發生了顯著變化，條例中作為核心制度的 “暫住證”已被取消，與之相關的房屋租賃治安許可、單位使用外地勞動力審批等許可制度已停止執行，條例中的外來流動人員收容遣送制度也被廢止，但該條例尚未得到廢止。又如1999年制定的涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規定，其最核心的涉外婚姻咨詢機構設置許可已被取消，其他有關涉外婚姻的登記機關、程序、罰則等內容也發生了新的變化，且國務院2003年婚姻登記條例對涉外婚姻的登記程序做了詳盡規范，已實際涵蓋該規定，但同樣也沒有得到及時清理。

三是法規條文很多，但往往缺少解決問題的 “關鍵的那么幾條”。在這方面，要避免操作性不強的 “景觀式立法”、權利義務不對等的 “管制性立法”、行政管理部門主導的“部門性立法”、地方特色不足的 “重復性立法”。有的條例或者實施辦法，把國家法律、行政法規照抄照搬，結合本地實際和需要作出具體化規定的條文卻很少。有的法規在立法時將矛盾多、意見不統一的 “關鍵幾條”，以 “由市人民政府另行規定”的方式進行 “技術處理”，把矛盾推給政府部門。這類情形的存在，使得法規本身缺乏解決問題的地方特色，影響了地方立法的權威性和嚴肅性，使公民對法律的信仰受到影響。

此外，有些法規比較強調行政部門的管理權限，而忽視對公權力的制約和對公民權利的保障。有些法規制度的剛性不足，操作性不強。還有些法規出臺后，沒有抓緊督促政府部門盡快制定與法規配套的規范性文件，以至于難以做到與法規同步實施。凡此種種，都需要我們在今后的工作中努力改進。

從中國特色社會主義法律體系的形成展望地方立法發展趨勢

作為國家立法重要組成部分的地方立法受制于國家立法的進程。如期形成中國特色社會主義法律體系，對地方人大立法工作必將產生諸多影響，為此，我們需要對地方立法的發展趨勢作出科學研判。

（一）就立法內容而言，保證國家法律的貫徹實施將成為地方立法的主要工作。經過多年努力，我國政治生活、經濟生活和社會生活的主要方面基本做到了有法可依，作為法律體系主體的法律和行政法規漸趨完備。這就意味著國家法制建設的進程使得地方 “先行性立法”的空間呈現逐漸縮小的趨勢。同時，隨著我國民主法制建設的日臻完善，有些領域國家法律和行政法規已經有相當明確具體的規定，條文趨向精細化，沒有給地方留下更多立法的空間和余地，對于這些領域地方也就沒有必要再進行立法。相應地，保證國家法律在本行政區域的實施，將成為地方人大的重要任務。 “徒法不足以自行”，法律的生命力在于實施。這不僅是憲法和法律賦予地方各級人大的職責所在，也是中國特色社會主義法律體系形成后地方各級人大面臨的一項重大課題。因此，對于地方立法機關來說，落實國家法律在本行政區域的實施，將成為地方立法的主要工作。

（二）就立法重心而言，及時修改地方性法規將成為近階段地方立法工作的重點。首先，隨著我國社會主義市場經濟與社會主義民主政治的不斷發展，要求法律也必須與時俱進。從這個意義上說，制定新法律、應對新情況仍是立法機關的主要任務。其次，由于法律的穩定性始終與社會的變動性之間產生著矛盾，這個矛盾的結果即表現為法律的滯后性。因此，必須及時修改已滯后的與實際社會生活不相適應的法律法規。以上海為例，隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我們已經注意到一個顯著趨勢就是新制定的法規數量將減少，而修改、廢止法規的數量將增多。上屆市人大常委會修改的法規數占到這屆立法總量的68％。在本屆立法規劃中，修改法規39件，占本屆立法比達到55.7%。地方立法由過去強調立、改、廢并重，到現在突出對法規的適時修改，反映了我國社會主義法律體系形成以及社會變革的形勢下，對完善已有的法律制度提出了新的要求。

（三）就法規體例而言， “有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結構完整的常規形式。法律作為調整社會關系的公器，歸根到底，它只能來源于社會實踐，只能在社會發展提出需要用法律手段加以調整時才能制定。也就是說，立法工作從來不是從法律體系出發的，而只能根據需要與可能來進行。隨著國家法律體系的不斷完善，地方立法中綜合性立法項目必然會越來越少。今后的地方立法，更多的應當是針對一些具體問題，由系統性立法向問題引導立法、立法解決問題方向嬗變。換言之，地方立法重在對國家法律、行政法規的 “拾遺補缺”。因此，結合本地實際，以解決核心問題為目標， “管用幾條制定幾條”的做法，應該成為今后地方立法的努力方向。