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最大規模事業單位改制啟程 統一政令破“條塊”
2010-10-11 16:05:48 來源：《瞭望》新聞周刊 與10年前中央政府十大產業部撤并而推行242家科研院所由事業法人轉企業法人的體制改革相比，新一輪的事業單位改革覆蓋面更廣、涉及單位更多；就目前的政策導向看，鼓勵及支持出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制，考慮中央、省(直轄市)、地(市) 、縣(市)四個政府級次，涉及的改制和擬改制事業單位近3.7萬家。 這些領域的事業單位改革改制，有利于為民眾提供層次更高、選擇性更多的精神文化產品，有利于加快中國現代服務業發展的速度及質量，有利于提升中國價值觀的國際競爭力。可以說，此輪的事業單位改制具有更大的現實意義及作用。 事業單位改制的實施及具體操作，要吸取上一輪國有企業股份制改革及科研院所由事業法人轉企業法人體制改革的教訓，把好國有資產定價及轉讓關，堵死國資流失的渠道，實現事業性國資轉變為經營性國資的保值增值。 因此，當前事業單位改制須強調并落實程序的完整及連續性，抓好依托產權交易市場進行資產產權轉讓的工作。除此以外，一些自負盈虧搞得好的事業單位，可以一步到位轉變為產權多元化的企業法人，對經營班子成員實施股權激勵。但是，經營者持股的股權定價及出資額，要考慮并合理計算事業單位無形資產的價值。 統一政令破“條塊” 事業性國有資產管理與經營性國有資產管理存在很大區別。雖然，法律規定各級財政部門是事業單位國有資產的主管機構，但各級財政仍只是一般性的管理指導。到目前為止，事業單位及其資產管理仍是由其所屬行政主管部門履行實際管理權。 應借鑒2002～2007年國企全面改制操作的經驗，由一個中央政府職能部門牽頭，聯合這次事業單位改制所涉及的各行政部委局，制定指導事業單位改制操作的政策。具體而言，就是由財政部牽頭，聯合宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局，就出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域事業單位改制的資產管理及處置等出臺文件，而從政策及程序上堵死國資流失的渠道。 “條塊分割”既是事業單位管理的現狀，也是事業性國資管理的現狀。這次出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制，就是為了打破條塊分割，通過事業法人轉企業法人的改制，形成一批跨行業跨區域經營的市場化公司。在某種意義上，這些跨行業跨區域經營的市場化公司，不僅能提供更多更好的精神文化產品，而且能通過市場化運作提升中國文化產業的國際競爭力。 這意味著，新一輪的事業單位改制必然要沖擊事業性國資管理的條塊現狀。只有政策先行，財政、宣傳、新聞出版、廣播、電影電視、文化等部委局協調一致，出臺事業單位改制的統一性文件，才能為事業單位改制掃清條塊分割的障礙。最重要的是，多部委局協調而出臺事業單位改制的統一性文件，有利于清理條塊分割的“管理空白地帶”，堵死國資流失渠道。 如果這次事業單位改制所涉及的部委局各自就本部門事業單位改制出臺文件，容易導致事業單位改制操作出現顧此失彼的問題，為國資流失留下“管理空隙”。多部委局協調而統一出臺文件，意味著協調統一的監督，也意味著事業單位改制方案實行多部門共同審批，形成權力制衡機制。 需要強調指出的是，多部委局協調而出臺的統一性文件，不可能是一個，應該是多個，在多個文件中可各有側重點，每個文件在解決不同領域、不同層次上的重點或難點問題的同時兼顧其他問題解決。當然，多個文件之間應該有連續性。 強調程序監督嚴防“做假賬” 資產處置及國資轉讓，是這次事業單位改制操作的難點之一。在多部委局聯合出臺的文件中，應當就事業單位改制中資產處置、國資定價轉讓、人員安置補償成本確定、歷史遺留問題解決費用列支等問題進行較為明確而具體的規定。 與政府會計標準缺失相對應，絕大多數事業單位財務管理水平低、財務管理制度不健全，由此導致的賬外資產、資產私人出租出借、土地房屋關聯交易、小金庫、庫存無明細賬等問題，極有可能成為事轉企改制中國資流失的渠道。 因此，在事業單位改制指導文件重點關注資產處置及國資轉讓問題的同時，要抓好改制程序及步驟的管理及監督。就程序及步驟而言，主管部門應關注三個環節： 一是改制起始日確定后的資產處置程序，包括對領導班子經濟責任審計、清產核資、財務審計、資產評估及備案等，程序不能少；二是職工參與及職代會就改制草案進行討論的程序也必須要有，事業單位改制必須讓職工充分參與，給職工知情權與發言權，鼓勵與支持職工就本單位事轉企改制中的嚴重問題進行舉報與監督；三是改制方案批準前的抽查及公示，事業單位所屬部委局及財政部門在批復改制方案前，應實行抽查監督，檢查改制程序及步驟是否符合政策規定，在抽查基礎上，再就改制方案進行公示。 與此同時，事業單位改制中的資產處置及國資轉讓過程中，必然涉及特殊費用列支、資產損失折價、資產增值溢價等問題，相應問題解決不能單純以事業單位領導班子決議的方式完成，應按政策文件的相應規定進行操作，其操作的過程應有相應的財務會計處理。 事業法人與企業法人的會計制度及方法存在差別，但無論有多大差別，在事業法人轉企業法人的改制過程中，必須保持財務會計的連續性。事業法人轉企業法人改制完成后，原事業法人的會計賬簿仍要封存，而且至少封存10年，用作改制后出現問題的會計賬簿備查。 必須通過事業單位改制文件的政策規定，消除事轉企改制中的做假賬現象。事業單位改制文件中要明確，事業單位改制前后做假賬，不僅要追究單位領導人的經濟責任，而且要追究單位領導人的刑事責任。 價高者并非先得 事業單位“小而全”所形成的輔業資產處置、事業單位事轉企改制中的跨行業跨區域重組、事業單位事轉企改制中不同所有權主體之間的合并等，都涉及到事業單位資產出售及產權的轉讓。從事業性國有資產管理的基本要求看，事業單位資產出售及產權轉讓必須保證國有資產的不流失。為了防止國有資產流失，應充分發揮產權交易市場在事業單位資產出售及產權轉讓中的作用，事業單位改制政策及文件中應明確規定，資產出售及產權轉讓要進入產權交易市場掛牌。 經過三十多年的改革開放，我國產權交易市場已經發展得比較成熟，全國220多家產權交易所(或中心)覆蓋了中央、省(直轄市)、地(市)三級的75%區域，幾乎可以為任何法人的資產出售及產權轉讓提供掛牌服務。只要在事業單位改制政策及文件中，明確規定依托產權市場而完成資產出售及產權交易，就基本可以保證出售及交易的公開透明，壓縮人為操縱而低價出售及交易的空間。在某種意義上，公開透明能夠有效防止事業單位資產出售及產權轉讓中的國資流失。 需要強調指出的，出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位，所從事經營的最大特征，就是準入制及資質。因此，這一輪事業單位改制中的資產出售及產權轉讓，并不是任何資本都能受讓，也并不是出價高者先得。尤其是對涉及出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的主營業務資產出售及控股權轉讓，必須實行受讓主體資格的審查。通過資格審查的受讓主體，應該公示。 特殊產權轉讓可一事一議 出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位，所從事的主營業務，直接影響甚至決定著輿論導向、主流價值觀培育，其中的某些事業單位有一定特殊性。因此，事業單位改制政策及文件不應該實行“一刀切”，不宜要求所有事業單位改制中的資產出售及產權交易，都進入產權交易市場掛牌。對于一些特殊的事業單位，其改制中的資產出售及產權轉讓可以用協議方式完成，不用到產權交易市場掛牌，實現掛牌的“豁免”。 對到產權交易市場掛牌的“豁免”，不應由出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位自己決定。從操作上來說，既可以是事業單位的行業主管部門自己確定名單，也可以是部委局聯合確定名單，從公平性而言，由部委局聯合確定名單更好。 名單確定后，仍要實行一事一議一批，對擬豁免的事業單位在其提交事轉企改制申請后的限定工作日內完成批復。被“豁免”的事業單位，其資產出售及產權轉讓價格不得低于評估凈資產值，如果其資質及品牌影響力大，應進行無形資產評估，把無形資產計入資產凈值額。 需要強調指出的，資產出售及產權轉讓的產權交易市場掛牌“豁免”，是指主營業務，如果是非主營業務的輔業資產出售，仍要實行產權交易市場的掛牌。 關注無形資產價值 事業單位改制可以有兩種模式選擇，一是事業法人轉制為國有獨資的企業法人，二是事業法人轉制為產權多元化的企業法人。出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域具備條件的事業單位，可以選擇轉為產權多元化的企業法人。在事業單位進行產權多元化改制中，為了塑造人格化的責任主體，強化市場化的競爭意識，政策上要允許并支持經營者個人出資持有一定比例股份。 因為，出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位事轉企改制，意味著其被推向市場公平參與競爭。這些領域經營及競爭的知識密集性特征，決定了經營者在事轉企改制后的經營管理中發揮著更大作用。在事轉企改制中，允許并支持經營者個人出資持股，可以實現經營者自身利益與改制后公司發展的緊密捆綁。 企業產權多元化的企業法人與國有事業單位、國有法人比，更強調激勵約束機制建立，經營者個人出資持股是長中短激勵與約束的結合。如果對經營者個人出資持股的方式再加以精致設計，還可以進一步強化經營者的風險意識與責任意識。 當然，并不是所有事業單位在事轉企改制中都要推行經營者持股，條件成熟的事業單位可以嘗試。但是，經營者持股必須強調科學合理。 一方面，經營者范圍的界定要合理。出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域事業單位改制轉為企業法人后，仍與一般工業企業、商業企業有很大差別，其發展及成長仍嚴重依賴知識積累及創新創意的疊加，否則將很難在市場競爭中生存。需要強調指出的是，這些事業單位無論改制前，還是改制后，其知識積累及創新創意疊加的群體性特征十分突出。 來源：《瞭望》新聞周刊 編輯：鄧京荊 在某種意義上，這些事業單位改制后經營者的范圍應該更大，包括董事會成員、經營班子成員及業務骨干、部分有潛質的年輕職工等。因此，經營者持股不可能僅僅是改制后公司的一把手、二把手持股。經營者持股必須著眼知識積累及創新創意疊加的群體性特征，力求持股人員范圍全面而合理，從而放大知識積累的平臺。 另一方面，經營者持股的定價要合理。目前，經營者持股只能定位于參股，持股比例原則上不宜超過事轉企改制后公司總股本的10%。 需要強調的是，經營者持股的股權定價要考慮主營業務經營資質等無形資產因素。經營者持股是以個人出資購買股份為前提條件。因此，經營者持股也涉及到資產出售及產權定價問題。經營者持股無論是增量資金入股，還是購買存量，都要確定公平合理的股權價格。 在2002～2007年國企全面改制中，中小企業賣給經營者個人或團隊，全部都是評估凈資產定價，在這同一時期一些小的勘察設計院改制，也是按評估凈資產值定價出售股權。但是，出版、報紙雜志、文化、電影電視、廣播等領域的事業單位改制出售股權，不宜簡單按評估凈資產值定價，必須要考慮其擁有的資質及準入門檻等無形資產價值。 經營者個人出資購買股份的價格，應該高于每股評估凈資產值，言外之意，就是股權定價要有適當比例的溢價。經營者個人出資溢價購買股權，一是可以防止國資流失，二是可以強化經營者的風險意識與責任意識，三是可以弱化普通職工的抵觸情緒。□(作者為財政部財政科學研究所國有資產研究室主任）
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