10月8日，美國國會眾議院情報委員會發表調查報告稱，中國華為技術有限公司和中興通訊股份有限公司對美國國家安全構成威脅，建議美國政府阻止這兩家企業在美開展投資貿易活動。這是國際金融危機爆發以來美國針對中國發動的又一起帶有濃重保護主義色彩的嚴重事件。

一、“國家安全”的國際法規制與要義

在國際投資領域，WTO體制中《與貿易有關的投資措施協定》是各界公認的、規范各國投資政策和行為的權威國際法文件，盡管該協定強調其規制的投資措施必須“與貿易有關”，但國際法學界普遍認為，在國際投資尚缺乏實體性國際法規范的情況下，該協定對國際投資行為的規制作用十分明顯。由于WTO是一個多邊貿易組織，因此，該協定冠以“與貿易有關”字樣，使得WTO管理國際投資行為更為名正言順。

《與貿易有關的投資措施協定》開宗明義倡導投資、貿易自由化以及自由競爭，但還規定GATT1994項下的所有例外均應酌情適用于該協定的規定，因此，GATT1994第21條“安全例外”應適用于該協定。

從立法者的本意來看，無論是GATT1994第20條“一般例外”、還是第21條的“安全例外”，其目的是在降低貿易與投資壁壘、推行貿易、投資自由化的同時，給成員方確保其國內經濟、社會安全、穩定提供一個“安全閥”，當成員方在履行WTO協定義務的過程中如果遇到危及國家安全、公共道德、人類以及動植物生命健康、保護可用竭資源等情形時，可采取豁免協定義務、WTO規則所允許的投資或貿易限制措施。但問題在于，盡管WTO規定了成員方可以享有“安全例外”條款賦予的權利，但絕不是允許成員方濫用這項權利。

首先，GATT第21條“安全例外”規定了可供援引的、十分具體的情形，只有在這些情形下，成員方才能運用此例外條款。

綜合起來，該條款規定了以下三種情形：第一、成員方可拒絕提供其認為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息；第二、成員方有權采取其認為對保護其基本國家安全利益所必需的任何行動；第三、成員方為履行其在《聯合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動。

以上三種情形中，實踐中運用的最為普遍、也是與本次華為、中興事件有關的就是第二種情形，但該條在賦予成員方采取行動保護基本國家安全利益權利的同時，明確列明了必要的條件，即，涉及“基本國家安全利益”的法定情形：1、與裂變和劇變物質或衍生這些物質的物質有關的行動；2、與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物資有關的行動；3、在戰時或國際關系中的其他緊急情況下采取的行動。也就是說，只有在以上三種情況發生時，WTO成員方才可以援引“保護基本國家安全利益”的例外規則，限制外國的投資與貿易行為。可見，WTO中“安全例外”或“國家安全”例外具有完整、準確法律含義的法律規則，絕不是成員方可以信手拈來、隨意濫用的“擋箭牌”、“保護傘”。

其次，根據一般法律原理以及WTO的司法實踐，對于“例外”條款應當“從嚴”解釋和運用，這對于維護WTO規則的有效性和法律尊嚴是極為重要的。

顧名思義，“例外”就是正常情況以外偶然發生的、非慣常性的行為，在各國的法律制度中，無論是立法者還是司法者對于“例外”條款都奉行“從嚴”解釋和運用的原則，因為，如果擴大“例外”條款適用的范圍勢必會對法律中普遍性、正常性的規定產生破壞和沖擊，使得法律本身的制定變得毫無意義，WTO爭端解決機制中的專家組、上訴機構在審理成員方之間貿易爭端時多次對這一原則加以強調。

由此可見，盡管各國可援引GATT1994第21條以“國家安全”為由對外國投資和貿易采取限制措施，但必須符合該條款明確規定的法律條件和情形，不僅如此，成員方還必須尊重對“例外”條款從嚴解釋和運用的國際法原則，善意地、十分慎重地行使這項權利。

二、對調查報告的具體分析

從內容來看，美國國會報告調查認為中國上述兩家企業與中國政府關系密切，并以此為由得出該兩家企業在美投資與貿易行為將危及美國國家安全的結論，建議對它們的投資與貿易采取限制措施。

美國是WTO重要成員，應當遵守GATT1994及《與貿易有關的投資措施協定》條款。可是，根據前文對WTO協定“安全例外”條款的法律解讀，姑且不論美國國會調查得出中國上述兩家企業“與中國政府關系密切”這一結論是否準確（事實上，中國上述兩家企業均否認這一結論并提供了充分證據證明自身的獨立性），“與政府關系密切”這一理由本身就不在GATT1994第21條“安全例外”規定的法定情形之列。

如果硬要從中找到法律依據，美方最有可能撈到的一根“稻草”就是 “安全例外”第2款中規定的第二種情形：“與武器、彈藥和作戰物資的貿易有關的行動，及與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物資有關的行動。”但是，根據對“例外”條款從緊解釋和運用的法律原則，除非美國方面拿出充分證據表明，中國兩家企業的投資行為與美國的作戰物資或“與此類貿易所運輸的直接或間接供應軍事機關的其他貨物或物資有關”，否則，僅憑軍方也會使用電信工具這一點就得出中國企業的投資、貿易“危及美國國家安全”的結論，則完全違背了“例外”從緊的法律原則。如果按照美國國會的邏輯，大到飛機、輪船，小到糧食、衣物，無不與軍事機關相關，均可作為“作戰物資”，對這些商品都可以“國家安全”為由加以限制，國際貿易還如何開展，豈不貽笑大方？

綜上，美國國會發表的上述報告以及建議并不具備國際法根據，與WTO“安全例外”條款完全背道而馳，充其量是對該條款的濫用，實質上就是一種投資、貿易保護主義行為。