7市（區）試點1年多應訴率提高，“民告官”后“能見官”漸成風潮，但官員思路仍待轉換
行政首長出庭應訴制：指行政訴訟中，被訴訟機關單位的法定代表人或主持工作的負責人或分管負責人要出庭應訴。
“民告官”后“能見官”漸成風潮。去年2011年7月，根據扎實推進社會管理創新、實現“法治廣東”的目標，由省紀委、省依法治省辦、省法院、省政府法制辦等4個單位牽頭，決定選擇深圳、佛山、中山市，深圳福田區、佛山南海及順德區、江門鶴山市等7個市（區），建立“行政首長出庭應訴機制”，這在全國的省級機關中尚屬首次。如今，該項工作試點已有1年多，進展如何？試點過程中碰到哪些難題？
南方日報記者日前了解到，目前該試點工作進展順利，行政首長出庭應訴率不斷提高，但其中暴露出的一些問題，如行政首長的思路轉換問題，仍有待進一步解決。“從現在試點的情況看，我們的一些行政首長認識還不到位，坐在法庭上，就渾身不自在。其實當被告并不丟人，反而更是尊重法律、依法行政精神的體現。”省人民法院行政庭庭長付洪林如是說。
◎2011年，由省紀委、省依法治省辦、省法院、省法制辦四家單位聯合建立行政首長出庭應訴機制，在全國的省級機關中尚屬首次。
◎“行政首長出庭應訴”將機關領導干部從幕后推到臺前，在應訴過程中直面矛盾、直面相對人，促使他們具體了解本機關執法情況，有助于行政與司法的良性互動。
◎目前在試點地區的行政訴訟案件中，機關負責人尚未實行全部出庭應訴；各地區工作開展不平衡，市一級行政機關出庭應訴率高于區一級行政機關，深圳、佛山等地執行力度較強。
應訴率提高
上半年佛山全市兩級政府首長出庭率達95%以上，其他試點地區數據也明顯“向好”
“這樣子出庭，其實已經是第三次了。我是搞技術出身的，法律專業上的事雖然不太懂，但我覺得，出庭應訴的收獲很多。”佛山市順德區國土城建和水務局副局長黃杰光這樣告訴記者。近日，一起市民狀告佛山市住房和城鄉建設管理局的案件，在佛山市中級人民法院行政庭開庭審理，黃杰光作為被告方的委托代理人出庭應訴。
原告羅某是佛山市順德區倫教街道居民。今年6月，原告在查詢房產檔案時發現，原本屬于自己的房產，卻早在2年多前過戶登記到了其妻子、本案的第三人馮某名下。原告認為，該房產是他的婚前財產，而自己從未辦理任何變更房產登記的手續，是馮某在房產登記材料上偽造了他的簽名，并使用他的身份證明，蒙蔽了被告。而作為被告的管理局方面則提出，據房地產登記窗口工作人員回憶，羅某確于2009年8月親自到窗口在夫妻析產申請書上簽名、按指模，工作人員也核對了羅某的身份證、結婚證。
按照住房和城鄉建設管理局的工作規定，轉移房產登記必須由雙方本人持有關材料到場辦理。法庭的爭議焦點，恰恰在于僅憑兩位證人——登記窗口工作人員的視覺觀察，難以鑒別持有證件的人是否就是羅某本人，轉移房產登記的意愿是否出于羅某也就無從確定。對于黃杰光，雖然當庭并未得出判決結果，卻使他清楚意識到本部門工作中的一大問題：亟須完善對重要財產轉移意愿的認證程序，在登記窗口應以視頻錄像等技術手段，確保轉移登記程序的嚴謹。
據了解，在“行政首長出庭應訴”的試點地區——佛山市順德區，區政府及其各工作部門行政首長主動適應、主動運用出庭應訴制度，積極組織工作人員旁聽庭審、學習法律知識，樹立應訴意識。佛山市高明區、禪城區行政機關的出庭應訴率分別達到75%和70%。在今年3月的工作會議中，佛山市市長劉悅倫（同時兼任該市依法行政工作領導小組組長）就要求各政府部門善用法治手段處理和解決問題，將依法行政貫穿于政府工作的各個環節；他還強調，行政首長出庭應訴要加強考核問責，力爭今年出庭應訴率達80%以上。
記者了解到的最新數據是：今年上半年佛山全市兩級政府按規定首長應出庭應訴的為119件，已開庭117件，實際出庭112件，出庭率達95%以上。其他試點地區的數據也明顯“向好”。
避免走過場
將官員從幕后推到臺前，在應訴過程中直面矛盾，有利于官民和解，提高行政辦事效率
行政訴訟，一般指因具體行政行為侵犯原告合法權益而對行政主體提起的訴訟，俗稱“民告官”。在行政訴訟中，被告是集體，代表政府和公權力，而原告往往是個體，相對處于弱勢地位，古語曾說“民告官理虧三分”，老百姓對“民告官”案多有“官官相護”的隱憂。也因此，“行政首長出庭應訴”剛一提出就遭到了各方的質疑，有觀點認為，這樣的“出庭應訴”不過是“作秀”、“走過場”，并不能根本上改變行政訴訟的現狀。
省法院行政庭付洪林庭長介紹，2011年，佛山市兩級法院行政案件的和解撤訴率分別為41.5%、35%，大大高于往年。國內其他省份也有同樣的經驗，從2010年開始試驗“行政首長出庭應訴”的河南省，全省法院行政訴訟案件和解或調解撤訴率達48.5%。
今年7月9日，佛山禪城法院連續受理了6起不服交通行政處罰決定案。起因是，曾某和朋友劉某分別多次駕車經過“張槎一路——華寶北路路口”時壓到白實線，為此收到了6張罰單，曾、劉二人遂以佛山市公安局禪城分局交通警察大隊作為被告，提起行政訴訟。
為爭取雙方充分溝通，徹底解決爭議，法院立即通知被告行政首長出庭應訴。今年8月6日上午，被告派出主管業務的副大隊長何少堂出庭。
何少堂親自參與部分辯論。庭后，法院立即組織雙方到涉案路口勘驗，發現車輛按照交通指引行駛極易構成違章，原因是該路口的交通指示標線因歷史原因存在與路面設施不協調等問題。何少堂認識到被告的處罰存在不合理之處，主動提出與原告協調和解。最終以被告撤銷處罰、原告表示諒解結案。結案后，被告根據法院的司法建議，由領導出面，協調交通、規劃等部門，三天內就將阻礙通行的花基往后鏟除至適合通行。
法院方面稱，何少堂的出庭應訴，既解決了原告的個案問題，還促進了被告協調其他行政機關，填補了交通規則在涉案路口的漏洞，避免了更多潛在的行政糾紛。
法官介紹，相比一般的委托代理人，行政機關負責人熟悉其部門的業務，更無需在行政機關和法院間打轉轉等批示，有把握根據相對人的要求妥善解決糾紛，行政機關負責人在庭上的現場“拍板”有利于官民和解，提高行政辦事效率。“行政首長出庭應訴”將機關領導干部從幕后推到臺前，在應訴過程中直面矛盾、直面相對人，促使他們具體了解本機關執法情況，有助于行政與司法的良性互動。
如何硬約束
佛山規定未出庭應訴考核扣分，震懾作用明顯
有關負責人介紹，目前“行政首長出庭應訴”仍存在一些問題，如，在試點地區的行政訴訟案件中，機關負責人尚未實行全部出庭應訴；各地區工作開展不平衡，市一級行政機關出庭應訴率高于區一級行政機關，深圳、佛山等地執行力度較強。
在試點階段，各個試點地區根據客觀情況，由地方自行設計應否出庭應訴的具體規定。那么，哪些案件應該出庭應訴？去年1月，佛山市政府開始實行《佛山市行政機關負責人出庭應訴工作暫行辦法》，其中清楚地規定了這項機制的適用范圍，《辦法》第六條規定，行政訴訟案件有以下四種情形時，行政機關負責人應當出庭應訴：本單位本年度第1件第一審行政訴訟案件，以后累計每5件出庭應訴1件；重大、復雜或人民法院認為確有需要出庭應訴的行政訴訟案件；對本單位行政執法活動可能產生重大影響的行政訴訟案件；同級政府要求出庭應訴的行政訴訟案件。
隨后，佛山市印發《2011年佛山市市級機關績效與作風建設考評實施細則》，明確將有無按《辦法》出庭列為市級機關考核項目，負責人沒有按規定出庭應訴的，每宗扣0.1分，區一級單位依此類推，此類扣分，將決定行政機關的績效排名，因此，對行政機關有很大的震懾作用。
2011年，三水市行政首長出庭應訴機制的執行力度明顯偏弱。按規定，應出庭應訴的案件有9件，實際出庭1件，出庭應訴率僅為11.1%。在考核扣分的鞭策下，2012年上半年，三水市這項工作的狀況大為好轉，行政首長出庭應訴率達到了100%。
從制度設計
保證依法行政
■專家說法
暨南大學法學院教授劉文靜指出，在現階段，行政機關負責人在行政訴訟中出庭應訴，意味著向全社會公開宣告他（她）本人愿意代表本單位依法履行訴訟義務、承擔相關法律后果，這是對依法行政工作的最有力重視。劉文靜表示，這并不是要讓行政機關負責人去做法律專家的事，但作為當事人的“現場感”，對行政機關負責人今后在相關決策上的影響力，是任何工作匯報所無法替代的。同時，行政首長的出庭，也體現了對行政審判工作的尊重，對于提升行政審判的水平以及落實生效裁判的執行，也將是極大的促進。
“從法律意義上講，行政訴訟本質上是單純對行政行為的合法性審查。但要完善我們的行政服務與管理，僅僅做到合法是遠遠不夠的，如果行政首長能夠出庭應訴，情況就完全不一樣。庭審可以帶動他們思考，促進對本機關工作的合理性審查，從新的高度為保證依法行政進行制度設計。”對于行政首長出庭應訴機制的作用，有著多年行政訴訟經驗的律師李鼎有更深一層的理解。
付洪林也指出：“應該承認，我們這么龐大的一個行政系統，難免犯一些小錯誤，犯錯誤并不可怕，可怕的是不能面對錯誤。‘行政首長出庭應訴’不僅有利于單獨案件中矛盾的解決，更有利于整個這一類問題的解決。在庭審過程中，負責人作為被告自然會清楚認識到，工作中有哪些不徹底、不完善的，通過這種認識，解決掉一類問題，矛盾糾紛也就不會再發生了，遠比類似的行政訴訟官司打10次有效。如此反過來使我們依法行政的水平不斷提高，有一天行政訴訟案件真正減少了，正說明我們的行政系統達標了。” ( 戎明昌 實習生 趙岳行 通訊員 范貞 唐紅娟)
