編者按：2009年下半年以來，政府融資平臺和地方債務問題成為決策層和各界討論的熱點。僅從去年10月以來，這一問題至少已有三次在國務院會議上被討論。6月10日，國務院專門發(fā)文，要求地方政府和相關部門在年內(nèi)清查地方融資平臺債務，并對融資平臺公司進行清理規(guī)范。
地方政府債務問題被再次提及，事關中國的經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定，特別是在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式過程中顯得尤為重要。國家行政學院教授時紅秀為此撰寫文章，就地方政府債務的規(guī)模、種類、風險、成因和出路等問題進行深入探討，本報今日起將連續(xù)刊登這組文章。
地方政府債務規(guī)模有多大？
跟以往相同，如今的“政府融資平臺”究竟有多少，全國各地、各層級的地方政府債務規(guī)模到底有多大，從公開資料看，仍然缺乏準數(shù)。不過披露出來的數(shù)據(jù)卻一個比一個大：如較早的，截止到2009年5月末的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國政府融資平臺有3800多家，其中70％以上為縣區(qū)級政府的平臺公司。它們的負債總額由2008年初的1．7萬億元，在不到一年半時間里升至5．26萬億元，其中85％來自銀行貸款。之后，銀監(jiān)會一份資料透露，到2009年6月末，全國各省、自治區(qū)、直轄市及其以下各級政府設立的平臺公司合計達8221家，其中縣級政府平臺公司4907家，銀行對這些地方政府融資平臺授信總額達8．8萬億元，貸款余額超過5．56萬億元，幾乎相當于中央政府的國債余額。再后來，媒體引用較多的數(shù)據(jù)是：1 根據(jù)財政部財科所估算，2007年末地方政府債務約4萬億元，其中融資平臺債務約1萬億元；2 2009年5月份銀監(jiān)會最新數(shù)據(jù)，地方融資平臺的債務為7．38萬億元；3 據(jù)估算，2009年末地方政府債務規(guī)模將接近11萬億元，相當于2009年地方本級財政收入的3倍。
2010年6月23日，在十一屆全國人大常委會上，審計署公布了該署審計調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級財政數(shù)據(jù)。其中顯示，截至2009年底，上述地方各級融資平臺公司307家，其政府性債務余額共計1．45萬億元，分別占省、市、縣本級政府性債務總額的44 ％、71％和78％。這些地方政府的債務總額近2．8萬億元。其中，2009年以前形成的債務余額約1．75萬億元，當年新增約1．04萬億元。審計還發(fā)現(xiàn)，各地融資平臺公司的政府性債務平均占本級債務余額的一半以上。
要監(jiān)管和控制，首要條件是數(shù)據(jù)準確、規(guī)模清晰。6月23日，全國人大財經(jīng)委向全國人大常委會報告2009年中央決算審查結果時提出：要嚴格政府債務管理，科學界定政府債務口徑，核實并向全國人大常委會報告政府債務情況。問題是，地方政府債務數(shù)據(jù)，自產(chǎn)生以來就一直缺乏統(tǒng)一和公開的數(shù)據(jù)。其中一個原因是分類和認定缺乏明確的規(guī)則。財政部曾經(jīng)比照世界銀行的一個分類方法下發(fā)了統(tǒng)計方法，即將地方政府債務分為直接債務和或有債務，兩者之中各自再細分出顯性債務和隱性債務，然后依照一定的折算率計算出債務總規(guī)模。這在技術上并不難。問題是，對于地方政府來說，未經(jīng)上級批準或授權的負債，實在是“偷來的鑼鼓——不敢敲”。我國《預算法》第3條規(guī)定 “各級政府預算應當做到收支平衡”；第28條規(guī)定 “地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制不列赤字。”《擔保法》第8條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外”。這就是說，地方政府在進行債務統(tǒng)計、匯總、上報時，必然顧及“違法嫌疑”。在上下級政府基于信息不對稱的博弈中，地方債務問題沒理由不成為其中重要的項目。
