國際公認的最有效的控煙手段在中國卻失去了效力。這不禁讓公共衛生專家和控煙人士心急如焚。近日，清華大學國情研究中心主任胡鞍鋼上書國務院，提出中國應在提高煙草稅的基礎上相應上調卷煙價格，稅價聯動，才能在保持財政增長的同時減少煙草危害，保護公眾的健康和利益。
2009年5月，財政部和國家稅務總局聯合下發了《關于調整煙草產品消費稅政策的通知》，將甲類卷煙的從價稅稅率由原來的45%調整為56%；乙類卷煙的從價稅稅率由原來的30%調整到36%，卷煙批發環節還加征了一道從價稅，稅率為批發價的5%。
此舉在當時頗得各方的嘉許。國外的經驗表明，提高煙草稅，一方面可以增加政府財政收入，充實國庫；另一方面可以使卷煙價格上漲，令煙民減少相關消費，從而達到控煙的目的。其效果在許多國家得到驗證，世界衛生組織也將之視為最值得推薦的舉措。然而，它在中國卻不靈了。
半年多過去，煙草利稅收入大幅上升，自然歡喜了官家，而煙草價格卻無明顯上漲，甚至整體還有下滑，這愁煞了公共衛生專家和控煙人士。“稅動價不動，控煙難成功。”胡鞍鋼對記者說。同時，他還指出，提高煙草稅會損害國民經濟是一個拙劣的謊言。
煙企內部消化稅收效應
2009年，除了中國之外，烏克蘭、冰島、希臘、泰國等都提高了煙草稅率。英國更是一年內兩度上調。美國則將煙草稅從每包39美分提高到1.01美元，作出歷史上最大幅度的調整。
“和中國的情況不同，美國人非常熟悉煙草稅。因為美國的州政府只要缺錢，首先想到的往往都是煙草企業，民眾的支持率也是最高的。”無煙草青少年運動中國項目主任李淑珊對記者說，煙草的原罪性質決定了人們的態度，而煙草稅的可預測性和正外部性也促使政府做加稅選擇。
國際科學研究表明，煙草價格提高10%，高收入國家總體卷煙消費就會減少約4%，發展中國家總體卷煙消費則會減少8%。因此，提高煙草稅和煙草制品價格被認為是有效防止兒童開始使用煙草制品，并鼓勵煙草使用者戒煙的辦法。控煙人士也一直呼吁中國政府能有所行動。
2009年5月，中國政府宣布調整煙草稅。之前，全國財政收入經歷了連續7個月的同比負增長，而支出卻在刺激經濟的需要下迅速增加，國庫壓力非常大。“政府選擇在這個時機出臺調整煙草產品消費稅的政策，顯然是有著緩解財政壓力的意圖。”胡鞍鋼說。
事實上，在增加財政收入意義上，此舉的確效果顯著。今年1月14日，國家煙草專賣局舉行新聞發布會稱，2009年，煙草行業工商稅利達到5131.1億元，同比增加559.3億元，增長12.2%；其中實現稅費（含國有資本經營收入）4163.4億元，同比增加864.6億元，增長26.2%。
可是，人們期待的控煙效果卻沒顯現。據市場反應，煙草稅調整后，除個別高檔香煙提價（如珍品中華煙），絕大多數煙草產品的批發、零售價格并未改變。“換句話說，新政未能對煙民造成更重的經濟壓力。煙民缺少戒煙或少吸的動力，煙草稅的提高也就無法達到降低吸煙率的目的。”新探健康研究中心副主任吳宜群對記者說。
這種結果早有人意料到。2009年6月，中國疾控中心副主任楊功煥在接受記者采訪時表示，中國的調稅方案僅僅調高了高價煙的稅率，對低價煙沒有大動作，甚至還有部分下降。“這就大大削弱了控煙的效果。價格對低收入群體才有明顯作用。吸高價煙的人根本不在乎漲一塊兩塊。”她悲觀地說，新稅率對控煙而言只是個空心湯圓。
不幸言中。
“分類定稅本身就是一場陰謀”
上個世紀80年代以來，我國盡管對煙草管理體制進行了多次改革，但是煙草業仍然是中國市場化程度最低的行業之一。目前，按照《煙草專賣法》的規定，中國煙草行業實行統一領導下的專賣制度，從煙草的種植、收購到煙草的生產、銷售都實行“一條龍”管理。這種體制被認為決定了煙草行業的基本面貌，也決定了煙草稅在中國的蹊蹺命運。
吳宜群說，政企合一的國家專賣制度，一方面使煙企獲得了巨大的壟斷利潤，并形成一個特殊的利益群體；另一方面使煙企能夠享受到政治權力帶來的裨益，影響政府宏觀決策，假公權之手充分保護自己的私利。“這一點在這次煙草稅上調上看得一清二楚。”她說，“為什么中國煙草能夠稅升價不漲？煙企得到的是暴利，有足夠的財力消化；為什么中國煙稅可以只調高價部分？最大的煙企——煙草公司實際上也是政府部門煙草專賣局的另一個牌子。”
國家稅務總局稅收科學研究所的研究人員曾經以河南最暢銷的“金黃帝豪”為例分析過煙草利潤的分成情況：一箱“金黃帝豪”到消費者手里的零售價格是25000元，而其成本大約是6225元，毛利潤18775元。其中，煙廠賺2500元，商業環節賺5223元，國家稅收拿去8652元，煙草零售戶賺2400元。即，煙廠和零售大約各占13%，煙草公司占28%，稅收占46%。顯而易見，除了稅收，煙草公司拿去了絕對大頭。
“面對如此暴利，即便它帶有原罪性質，煙草企業也不可能自動放棄，而且還會利用既得利潤拼命維持。”吳宜群告訴記者，在我國批準《煙草控制框架公約》時，國家煙草總公司就公開宣稱過各種應對之策，其中重要的一條就是用高價煙得到的利潤補貼低價煙，使低價煙的價格維持穩定，進而保持行業生命線——煙民的增加，至少是不減少。
“這樣就可以理解，為什么2009年煙草稅上調分甲乙兩類，同時還調整了甲乙兩類的標準。這樣不僅滿足了政府的財政需要，也最大限度地維持了煙民消費的穩定，保護了煙草行業的生命線。”吳宜群說，將甲乙類卷煙分界線從50元提高到70元,并以此設定稅率，本身就是一場陰謀。
實際上，煙草稅只是人們關注煙草管理體制一個新切口。在每年的全國“兩會”上，身為代表、委員的公共衛生專家都會提交議案提案，要求國家徹底改革煙草管理體制，不要以人們的健康為代價獲取不正當利益，也不要讓生產煙草的煙草總公司去做控煙工作，這是不可能做好的。
“雖然現在看起來我們改革的要求很難被滿足，但是我們仍然不能放棄體制上解決問題的希望。”全國政協委員馬大龍對記者如是說。
專家呼吁政府直接出手提價
胡鞍鋼相信經濟手段更能起到立竿見影的效果。日前，他上書國務院稱，不管出于保護人們健康的目的，還是出于履行國際公約的需要，都必須采取進一步的政策措施來控煙。胡鞍鋼建議的措施是，煙草稅上提，也要保證煙草價格隨之上漲。即稅價要聯動。
“在中國，稅收、價格等手段是有效的控煙策略，但在實施過程中必須稅價聯動，單純調整稅收難以達到控煙目的。”他的理由是，實現“以稅控煙”是有條件的，第一個條件是增加的稅收能夠反映到價格上，第二個條件是消費者對卷煙價格的敏感性較高。這兩個條件在2009年調稅中都不具備，控煙效果不彰也在情理之中了。
針對上述情況，他建議，在煙草專賣體制下，政府有可能通過各種手段直接提高煙草產品價格，這是其他國家所不具備的優勢。調價除了遵循從量原則之外，還應與此次消費稅（從價稅）的調整相關聯，即“稅價掛鉤”，以保持政策的協調性和一致性。經過經濟學測算，胡鞍鋼還具體指出，可以對甲類煙的價格每包提高3元，乙類煙每包提高5角錢。“提價后，應增加卷煙行業（工商企業）的利潤上繳額度，將新增利潤直接上繳到中央財政，用于支持控煙和其他健康衛生事業。”
胡鞍鋼還強調，盡管中國此次提高了煙草稅率，綜合計算將煙草稅占零售價的比例由40%提高到了48.7%，但與國際煙草稅負的平均水平（65%-70%）相比，還有很大的提稅空間。建議政府在未來不斷出臺提高煙草消費稅的政策，到2012年將煙草稅負提高到65%；并建立“稅價聯動”機制，使稅率的提高反映到價格上，達到控煙的目的。
對于煙草業宣稱的提高煙草稅會損害國民經濟的說法，他認為，這是拉大旗作虎皮、危言聳聽。胡鞍鋼說，作為一種以人們的健康為代價的行業，其縮減在全球都是大勢所趨，而且煙草成癮性注定了煙草需求的任何降低都是一個極其緩慢的過程，它會留給各方足夠的時間進行有效的轉型和替代。“一個負責任的政府應該算國民幸福的大賬，而不該被煙草利益所捕獲。從長遠看，煙草業早限制早好！”
來源：中國青年報（記者 董偉） 編輯：寧波
