如果說國辦發[2003]74號文是從基本組織框架入手推動政府采購改革，那么國辦發[2009]35號文則是從機制入手著眼解決政府采購發展的深層次問題
開欄的話：2009年，讓世界顫抖的經濟寒潮，也讓人對政府采購寄予無限期望。不尋常的一年注定成為考驗與磨礪政府采購的關鍵一年，也注定會在政府采購改革和發展之路上留下深深的足跡。年末收尾之際，本報特開辟“2009政府采購十大關鍵詞”專欄，回首2009年政府采購留下的深刻印記。
中國日報網消息：年初，一份發自于國務院辦公廳的指導性文件左右了2009年及今后的政府采購工作走向。2009年4月10日，《國務院辦公廳關于進一步加強政府采購管理工作的意見》（簡稱“國辦發35號文”）的發布，意味著進入改革發展關鍵期的政府采購已經勾勒出了一份全新的路線圖。同2003年國辦發[2003]74號文一樣，國辦發35號文的面世也引發了政府采購領域學習和貫徹的熱潮，但是變化了的時代發展任務決定了這份路線圖的影響力將遠遠超越前者。
發展關鍵期的路線圖
上一次國務院辦公廳就政府采購改革發布全面性的指導性意見，還是在6年之前。
2003年8月，一份《財政部關于全面推進政府采購制度改革意見的通知》（國辦發[2003]74號）以國務院辦公廳的名義轉發，從而吹響了《政府采購法》實施后全面推進政府采購制度改革的號角。此后，以實施《政府采購法》、落實管采分離等為主要內容的改革在全國各地相繼鋪開。
按照該文件要求，隸屬于行政部門的集中采購機構應于2003年年底以前與所屬部門分離。當時，有專家評論說，這是典型的“手術刀”式的改革舉措，“手術刀”所到之處，盡是“骨肉”分離。以至于在當年剩下的不足4個月的時間內，政府采購監管部門與執行機構“分家”成了各地的一種流行現象。
關鍵時期自然需要關鍵手段。眾所周知，2003年是我國《政府采購法》的實施元年，也是我國政府采購全面推進改革的關鍵一年。誕生在這種改革關鍵期的國辦發[2003]74號文，自然地契合了改革的形勢和要求。而國辦發[2009]35號文的發布，同樣遵循了這種“規律”。
2009年，作為政府克服經濟衰退的主要手段之一，政府采購在穩定經濟上發揮了不可替代的作用。“政府采購不僅是政府應對經濟危機的重要措施，而且在我國經濟社會發展進程中還將繼續發揮作用。”這已經成為業內專家的共識。跳出自身領域拘囿，加速實現同整個經濟和社會的融合，政府采購在面臨這種訴求的同時，還要解決改革過程中一系列“后遺癥”和“并發癥”。而國辦發[2009]35號文正是將目標鎖定在了這些深層次的問題。
“西醫”變“中醫”
相比于國辦發[2003]74號文，國辦發[2009]35號文顯得有幾分“溫和”，很難讓人再嗅到“手術刀”的味道。然而，風格上的變化不代表2009版路線圖退步了，相反卻反映了政府采購改革任務和重心的改變。
對于文件所提出的“7個堅持”，中國工程院院士、中國科學院計算技術研究所研究員倪光南、國際關系學院院長劉慧、中央財經大學財經研究院院長王雍君、中央財經大學財政學院院長馬海濤、中央財經大學政府管理學院教授徐煥東、南開大學法學院教授何紅鋒、中國人民大學商法研究所所長劉俊海等專家學者紛紛做出專業的解讀。
在這些專家看來，如果說國辦發[2003]74號文是從基本組織框架入手推動政府采購改革，那么國辦發[2009]35號文則是從機制入手著眼解決政府采購發展的深層次問題。用一句通俗的話來解釋，以前是“西醫式療法”，現在則變成了“中醫式療法”。
以管采分離為例，國辦發[2003]74號文解決了“器官移植”的問題，但是“器官不兼容”的問題隨后出現，并成為了困擾各地實踐的重要問題。顯然，在這種情況下，政府采購面臨的是如何理順各部門、機構間溝通運行經絡的問題。
對此，國辦發[2009]35號文開出了“療法”：加強政府采購監督管理與操作執行相分離的體制建設，進一步完善財政部門監督管理和集中采購機構獨立操作運行的機制。
通過完善機制來理順關系，這是典型的“中醫”療法。徐煥東教授在解讀該條時說，強調管采分離并不等于強調“兩張皮”，不是形成二者相互割裂、互不相干甚至互不買賬的對立關系。恰恰相反，雖然管理和操作分開，但實現采購科學化的目標是統一的，采購從預算編制、采購實施、合同授予、履約驗收等過程是統一的。分離實質是為了更高綜合目標的統一。
管采分離只是一個方面，在政府采購實踐過程中所暴露出的比較突出的“病癥”，國辦發[2009]35號文也試圖能從機制建立上來解決問題。比如，針對個別單位規避政府采購的現象，提出堅持應采盡采，進一步強化和實現依法采購。針對部分政府采購效率低、價格高的問題，要求建立各種采購方式下的政府采購價格監測機制和采購結果社會公開披露制度，實現對采購活動及采購結果的有效監控。要求集中采購機構要科學制定價格參數和評價標準，建立政府采購價格與市場價格的聯動機制。針對監督處罰不到位的問題，提出要加快建立對采購單位、評審專家、供應商、集中采購機構和社會代理機構的考核評價制度和不良行為公告制度，引入公開評議和社會監督機制。針對政府采購隊伍建設問題，提出建立系統的教育培訓制度，研究建立政府采購從業人員執業資格制度。
影響力在于長遠
國辦發[2009]35號文正式發布后，各地區、各部門相繼掀起了一股學習熱潮。比較典型的是上海市政府采購中心用2個月的時間組織開展了專門的學習調研。在學習消化的基礎上，各地大都以文件精神為主導，量身定做了地方版的“導航圖”，對一些原則性的意見做出了不同程度的細化。
地方的熱捧讓國辦發[2009]35號文一時成為了政府采購的“時尚”用詞。但是，在集體的熱議聲中，也夾雜著一些刺耳的聲音。有個別人甚至評價說，文件中“研究完善”、“進一步完善”等此類措辭，總讓人覺得有點“缺鈣”。
特別是在政策功能層面，國辦發[2009]35號文提出的“堅持政策功能，進一步服務好經濟和社會發展大局”在大多數人眼里基本上屬于老生常談的東西，以至于很多地方只是“跟在屁股后面喊口號”，而鮮有解決問題的辦法。
“政府采購政策功能的實現源于政策目標的切實可行，然而從我國這幾年的實踐中不難發現，有關促進政府采購政策功能實現的法規、辦法往往只是一個原則性的、框架性的規定，缺乏可操作的配套細則。”在解讀文件時，馬海濤教授表示了自己對政策功能可執行性的擔憂。
顯然，在專家眼里，這份路線圖描繪出的只是原則性的輪廓。一部中央的指導性文件，基本上只是提出一般性的要求，不可能特別細化，細化規定的工作是各地方需要根據本地區的實際情況來進行。
這就意味著，與國辦發[2003]74號文的立竿見影不同，國辦發[2009]35號文的影響力取決于地方貫徹落實的效果。
記者注意到，在剛剛獲得通過的《廣東省實施〈政府采購法〉辦法》里，國辦發[2009]35號文首次明確提出的集中采購業務代理活動中要適當引入競爭機制，已經被明文載入。
這是國辦發[2009]35號文對政府采購實踐發生實質作用的一個開始，而這個過程將是持續漸進的過程。
來源：中國財經報 編輯：馬原
